Некоторыми нюансами из жизни ФРС делится директор Центра фискальной и денежно-кредитной политики им. Хатчинса, старший научный сотрудник по экономическим исследованиям Дэвид Вессель.
«Независимость». Как это понимать?!
Федеральный резерв был создан актом Конгресса в 1913 году и с 1977 года был призван «содействовать максимальной занятости и стабильным ценам».
На практике независимость означает, что ФРС может устанавливать процентные ставки независимо от позиции Конгресса или Белого дома. Даже если политики недовольны политикой ФРС — и заявляют об этом публично.
Конгресс, конечно, мог бы пересмотреть текущее законодательство, но ни один законопроект об изменении мандата или управления ФРС не прошел нужные дебаты. Ведь конгрессмены в целом признают, что, если бы они или президент, могли напрямую влиять на установление процентных ставок, более высокая инфляция была бы гарантирована.
Центральные банки почти во всех крупных капиталистических демократиях изолированы аналогичным образом: избранные правительства прописывают содержание мандата центрального банка, но центральные банки сохраняют свободу использовать свои инструменты (в первую очередь процентные ставки) для достижения указанных в мандате целей.
Подоплека в том, что избранные политики будут склонны выступать за более низкие процентные ставки сейчас, чтобы стимулировать экономику, но это происходит за счет роста инфляции позже, а это не в интересах собственно экономики. В то же время независимые регуляторы могут принимать непопулярные решения, такие как повышение процентных ставок, когда того требуют обстоятельства. И научные исследования подтверждают, что экономики с независимыми центральными банками, как правило, имеют более низкие — и менее изменчивые — темпы инфляции.
Впрочем, для того, чтобы политическая независимость ЦБ была демократически легитимной, центральный банк должен быть подотчетен общественности за свои действия... Цели политики должны устанавливаться правительством, а не самим центральным банком; и центральный банк должен регулярно демонстрировать, что он надлежащим образом преследует поставленные перед ним цели. Демонстрация его верности своему мандату, в свою очередь, требует, чтобы центральный банк был прозрачен в отношении своих экономических перспектив и политической стратегии.
Полномочия Трампа по найму и увольнению членов Совета управляющих ФРС
Президент может влиять на политику ФРС в основном посредством выдвижения кандидатур членов Совета управляющих Федеральной резервной системы, при условии утверждения их Сенатом. Срок полномочий Адрианы Куглер в качестве одного из семи членов Совета истекает в январе 2026 года, что дает президенту Дональду Трампу возможность заполнить вакансию. Срок полномочий Джея Пауэлла на посту председателя ФРС истекает в мае 2026 года, но он может оставаться членом Совета до января 2028 года. Для этого уже есть прецедент: Марринера Эклза на посту председателя ФРС в 1948 году сменил президент Трумэн, но Марринер продолжал исполнять обязанности управляющего ФРС до 1951 года.
Закон о Федеральном резерве гласит, что управляющие ФРС могут быть отстранены президентом до истечения срока их полномочий только «по веской причине». Так, в деле 1935 года Верховный суд постановил, что президент Франклин Делано Рузвельт не может уволить члена Федеральной торговой комиссии из-за разногласий по политике, поскольку закон гласит, что комиссары могут быть отстранены только за «неэффективность, халатность или должностные преступления».
И вот Пауэлл заявил, что «закон не позволяет» президенту увольнять его, и что он не уйдет в отставку, если Трамп попросит его об этом. Президент Трамп заявил, что не планирует увольнять его. Но заместитель председателя ФРС по (банковскому) надзору Майкл Барр ушел с этой должности, чтобы избежать юридического разбора по поводу того, может ли президент уволить его. И все же Барр остается членом Совета.
А еще судья Верховного суда Сэмюэль Алито в сноске к решению 2024 года, касающемуся финансирования Бюро по защите прав потребителей в сфере финансов, описал Совет управляющих Федеральной резервной системы как «уникальное учреждение с уникальным историческим прошлым… особое соглашение, одобренное историей». Это говорит о том, что он, скорее всего, встанет на сторону ФРС, если ее независимость или управление будут поставлены под сомнение.
Кроме того, в постановлении от мая 2025 года, касающемся полномочий президента увольнять членов Национального совета по трудовым отношениям и Совета по защите систем заслуг, Верховный суд повторил точку зрения Алито о том, что ФРС отличается, и усилил ожидания, что президент не может увольнять членов совета ФРС. «Федеральный резерв — это уникально структурированная, квазичастная организация, которая следует особой исторической традиции Первого и Второго банков Соединенных Штатов», — заявил суд.
Президенты 12 «региональных» ФРС
Каждый из 12 федеральных резервных банков имеет совет директоров из девяти членов – представителей частного сектора. Этот совет назначает своего президента при условии одобрения Федеральным резервным советом в Вашингтоне. Президенты назначаются на срок в пять лет, который истекает в последний день февраля в годы, заканчивающиеся на 1 и 6 (то есть, в 2026 и 2031 годах). Президенты обычно переназначаются. В любой момент времени пять из 12 президентов работают вместе с семью управляющими ФРС в Вашингтоне в Федеральном комитете по открытому рынку, который устанавливает процентные ставки.
В 1980-х годах сенатор Джон Мелчер (демократ от Монтаны) оспорил это в федеральном суде, утверждая, что, поскольку пять президентов являются «должностными лицами» Соединенных Штатов, они должны назначаться президентом и утверждаться Сенатом. В 1987 году федеральный апелляционный суд отклонил этот аргумент, мотивируя это тем, что Конгресс может изменить закон, если он ему не понравится. Сенатор подал апелляцию. Верховный суд не принял дело к рассмотрению.
В заключении 2019 года Управления юридического советника Министерства юстиции говорилось, что президенты Резервного банка являются «низшими должностными лицами» в соответствии с конституцией и, следовательно, подлежат «полному отстранению» Советом управляющих ФРС в Вашингтоне. Однако Совет никогда не увольнял ни одного из президентов, и это мнение никогда не проверялось в судебном разбирательстве.
Правовые ограничения возможности ФРС покупать ценные бумаги и предоставлять кредиты
Закон о Федеральном резерве гласит, что ФРС может (и делает это) покупать и продавать государственные ценные бумаги США и ипотечные ценные бумаги, гарантированные федеральным правительством, а также муниципальные облигации со сроком погашения до шести месяцев. В соответствии с разделом 13(3) Закона о Федеральном резерве ФРС имеет полномочия по экстренному кредитованию, которые она может применить только с одобрения министра финансов. ФРС широко использовала эти полномочия во время пандемии COVID-19, предлагая кредиты муниципалитетам и корпорациям.
Основная функция ФРС и других центральных банков заключается в предоставлении кредитов банкам, когда им нужны наличные для удовлетворения требований вкладчиков, при условии, что банки платежеспособны и могут предоставить обеспечение. Эти кредиты, по закону, должны быть «обеспечены к удовлетворению» Резервного банка, в округе которого находится штаб-квартира заемщика.
Ну и банковское регулирование…
ФРС менее независима в своей роли надзора за безопасностью и надежностью банков и других финансовых учреждений, чем в денежно-кредитной политике. Она напрямую контролирует и регулирует около 3800 банковских холдинговых компаний, 700 банков, зарегистрированных в штатах, и несколько финансовых рыночных служб, например, таких как Clearing House Payments Company, которая управляет системой перевода платежей между банками.
ФРС разделяет некоторые из этих обязанностей с другими федеральными агентствами, включая Федеральную корпорацию страхования депозитов (FDIC), Управление контролера денежного обращения (OCC), Комиссию по ценным бумагам и биржам (SEC) и Комиссию по торговле товарными фьючерсами (CFTC).
Некоторые требования ФРС по банковскому направлению могут быть заблокированы Конгрессом .
Да, в феврале 2025 года Трамп подписал указ, в котором, среди прочего, говорилось, что Управление по бюджету Белого дома (OMB) должно «проверить обязательства независимых регулирующих органов на предмет соответствия политике и приоритетам президента». В указе прямо исключалась ФРС «из сферы ее осуществления денежно-кредитных полномочий», но уточнялось, что циркуляр применяется к «надзору и регулированию финансовых учреждений» со стороны ФРС.
В указе также говорится, что OMB может корректировать «распределение» агентств, чтобы запретить им «расходовать ассигнования на определенные виды деятельности, функции, проекты или объекты, при условии, что такие ограничения соответствуют закону». (На языке OMB «распределение» — это юридически обязательный, одобренный OMB «план использования бюджетных ресурсов», соответствующий ассигнованиям Конгресса.)
Пока неясно, относится ли это к надзорным и регулирующим операциям ФРС и как это применимо. В отличие от большинства других ветвей федерального правительства, Конгресс не решает, сколько ФРС тратит на свои операции. Доход ФРС в основном формируется за счет процентов, которые она зарабатывает на государственных ценных бумагах, покупаемых на вторичном рынке, и когда ее доходы превышают расходы, она передает излишек Казначейству.
